Tri desetletja slovenske zunanje politike

Seveda nam je kdaj spodrsnilo, kot vsakomur, ki se trudi, a zavedati se je treba, da smo vse, kar smo dosegli, dosegli v pičlih tridesetih letih. Nekatere države so za primerljive dosežke potrebovale več desetletij, celo stoletja, nekatere pa niso nikoli uspele priti tako daleč, kot je uspelo nam. Zato je pretirana kritika odveč; konstruktivna kritika, ki pomaga izboljšati slabosti, pa je vedno dobrodošla. In tega bi se morali zavedati tudi naši politiki ter odločevalci.

Preludij: razglasitev samostojnosti – začetek ali cilj?

Razprave o tem, ali se je slovenska zunanja politika začela leta 1991 ali davno prej, so razprave o kuri in jajcu. Če govorimo strogo semantično, se je začela 25. junija 1991, še natančneje 15. januarja 1992 ali morda še natančneje 22. maja 1992, ko smo postali članica Združenih narodov. A to je dlakocepstvo. Slovenska zunanja politika se je v resnici vseskozi dogajala. Morda so jo slovenski diplomati vršili tudi v okviru diplomatskih služb drugih držav, a mnogoštevilni so to počeli z enim očesom, usmerjenim v Slovenijo in njene strateške interese. Mnenja, ki se danes krešejo okoli vprašanja, ali je Slovenija kot samostojna država rezultat slovenske zunanje politike ali pa lahko o slovenski zunanji politiki govorimo šele po ustanovitvi samostojne države, imajo predvsem ideološki značaj. Drži oboje. Predpogoj za zunanjo politiko je suverena, mednarodno priznana država. Če tega ni, lahko govorimo o parazunanji politiki. Zunanja politika torej predpostavlja, da je bila Slovenija suverena (to je mednarodno pravno postala šele po 8. oktobru 1991) in mednarodno priznana (v veliki meri šele po 15. januarju 1992). Sočasno pa to ni točno: že pred osamosvojitvijo so namreč obstajali dokumenti, ki so določali smeri zunanje politike Slovenije (takrat še kot republike v okviru Jugoslavije). Zato lahko mirno zaključimo, da se je slovenska zunanja politika razvijala že pred junijem 1991, pospešeno pa je prevzela funkcije klasičnega zunanjepolitičnega aparata po juniju 1991 in januarju 1992. Tudi zaradi zgodovinske točnosti pa je smiselno poudariti, da smo Slovenci imeli srečo. Prav v času, ko se je oblikovala slovenska zunanja politika, se je namreč odprlo okno priložnosti za njeno udejanjanje. Če tega okna priložnosti ne bi izkoristili, bi verjetno še danes ostali v nekih drugih političnih tvorbah. V začetkih slovenske zunanje politike najdemo kot gonilo predvsem željo, pa tudi naključje. In strast. Prepričanje, torej, »da je nekaj treba storiti«, kot mi je nekoč zaupal eden od slovenskih diplomatov, ki so na poziv Dimitrija Rupla prišli iz Beograda. »Nismo se spraševali, kaj bo. Vedeli smo, da moramo s skupnimi močmi narediti vse, da bo Slovenija čimprej priznana.« In res, slovenska zunanja politika je bila v obdobju med junijem 1991 in majem 1992 zelo uspešna. Njena uspešnost se je nato nadaljevala tudi v naslednjih letih. A naletela je tudi na težave, s katerimi ni znala ravnati.

Prva težava: Oglejski sporazum 1994

Oglejski sporazum, ki naj bi rešil »odprto« (ki ni bilo zares odprto) vprašanje meje med Slovenijo in Italijo, bi lahko šteli kot prvo veliko oviro v slovenski zunanji politiki. Slovenija si je zadala, da čimprej vstopi v Evropsko unijo in Nato, na pot pa se ji je postavila Italija. V tistem zanosu, ko je vse steklo tako, kot smo si zastavili, ni nihče od naših politikov pričakoval, da bi lahko sosednja država zaradi lastnih partikularnih interesov ustavila vključevanje Slovenije v Evropsko unijo. Ravno to pa se je zgodilo z oglejskim sporazumom. Pogajanja so bila trpka, premiki minorni, predvsem pa je takratni zunanji minister Lojze Peterle okusil, kaj pomeni, če je zunanja politika odvisna od notranjepolitičnih preigravanj (podobne zgodbe smo doživeli ob potrjevanju arbitražnega sporazuma 2010, arbitražne razsodbe 2017 itd.). Z današnjega vidika bi lahko dejali, da je bil oglejski dogovor tarča nesorazmerij in naivnosti v notranji politiki. Nič posebnega: dejstvo je, da se to dogaja vedno in povsod. Slovenija ni bila tu prav nikakršen unikum. A mi tega nismo razumeli. Politični razred ni razumel, da notranjepolitična obračunavanja v zunanji politiki niso nikoli dobra za državo. Dve leti je trajalo, da smo rešili zaplet, zamenjali smo ministre, Italijani pogajalce … Nazadnje nas je »rešil« španski kompromis, ki pa ni bil prav noben kompromis, temveč neke vrste diktat. Na katerega smo pristali.

Druga težava: v Višegrad (ne) bi šel

Odnos Slovenije do t. i. višegrajske četverice je bil vedno ambivalenten. Tak je še danes. Zaradi preteklosti – te države so bile namreč del vzhodnega bloka – smo se Slovenci počutili večvredne. Tako ni čudilo, da so naši odločevalci oklevali, ko je bila na mizi ponudba, naj se Slovenija pridruži višegrajski četverici. In zamudili smo trenutek. Višegrajska trojica (Madžarska, Češka in Poljska) je bila leta 1997 povabljena v Nato. Slovenija je izvisela. Nismo mogli razumeti, kako se nam lahko to zgodi, saj smo bili zgodba o uspehu, pa še bolj razviti in vsi so nas imeli radi (no, morda ni bilo ravno tako). Napačna zunanjepolitična ocena po osamosvojitvi, da Slovenija ne sodi v srednjo Evropo, kvečjemu v zahodno (to je še pred leti zagovarjal eden pomembnih slovenskih diplomatov), je povzročila kar nekaj slabe volje doma. Od takrat dalje se je sumničenje o Natu v slovenski javnosti vse bolj krepilo in leta 2003, ko je potekal referendum o članstvu, je 66 % volivcev podprlo članstvo. Mislim, da bi jih leta 1995 bilo veliko več. A to naj ostane le teza.

Tretja težava: identitetna politika slovenske zunanje politike, 1992–2004

Že od osamosvojitve dalje smo v zunanji politiki stremeli k zahodni Evropi, vzhodno Evropo in Balkan smo želeli pozabiti. Posledično smo že v začetku vztrajali v zmedeni zunanji politiki – nismo želeli imeti pretesnih vezi s Češko, Madžarsko in Slovaško, saj smo jih razumeli kot zaostale; bežali smo z balkanskega vojnega polja ter ustvarjali umetno razdaljo s temi kulturami in državami. Tja, kamor smo sodili, nismo želeli spadati; tam, kjer smo želeli biti, nas niso sprejeli. Zato smo izumili, da bomo mi nekaj posebnega. Nek Sonderfall, poseben primer. Najprej smo se samopoimenovali za »drugo Švico« , čeprav nas razen Alp s Helvetsko konfederacijo ne druži skoraj nič, skušali smo biti Avstrija in istovetenje z njo signalizirali tako, da smo izumili izraz »sosednja« Avstrija, kot da bi kje obstajala še kakšna, ki ni sosednja. Zelo smo se navezali na Berlin – ne samo deklarativno, ampak tudi bivanjsko. Naši politiki so se radi slikali z nemškimi politiki. A pozabili smo, da ni dovolj, da si želimo nekaj biti. Za uspešno umeščanje je treba tudi to, da ti drugi priznajo, da nekaj si. In Sloveniji, kljub trudu slovenske zunanje politike, niso nikoli priznali, da smo zahodnoevropska država. Umeščali so nas bodisi v srednjo Evropo bodisi na Balkan. Bolj kot smo sami od tam bežali, bolj se je v svetovni geopolitiki usidralo razumevanje, da smo srednjeevropska in balkanska država. Zato nas je izjemno veselilo, ko smo vstopili v Evropsko unijo. Simbolično je to za nas pomenilo, da smo zdaj tam, kamor smo sodili – v zahodni Evropi. Prav z željo, da se slovenska zunanja politika umesti v zahodno Evropo, lahko pojasnimo tudi Cerarjevo približevanje državam Beneluksa, umestitev termina »jedrna Evropa« v Deklaracijo o zunanji politiki ter razprave o tem, ali Slovenija sodi v krog jedrnih držav EU (kar aludira na ustanovno šesterico) ali pa v srednjo Evropo. Vse te razprave kažejo našo nesproščenost in nesamozavest v razumevanju tega, da ni važno, kaj si ti sam želiš, ampak je pomembno, kako si razumljen. In Slovenija ni in ne bo razumljena kot zahodnoevropska država. Pika.

Četrta težava: življenje z zunanjo politiko, 2004–2021

Da je zunanja politika zahtevna stvar, je bilo kmalu jasno. Tako kot v Cerkvi se v zunanjih politiki misli v desetletjih, stoletjih in tisočletjih. Pomanjkanje samozaupanja in samozavesti je tako nekaj najhujšega, kar se lahko zgodi državi. Zato smo takoj, ko se je pokazala možnost, upali, da bi zunanjo politiko prenesli na Bruselj. Da bi nam oni povedali, kaj moramo narediti. In življenje bi bilo lažje. A kot na drugih področjih življenja smo kmalu ugotovili, da Bruselj receptov nima in jih ne daje. Po vstopu v EU in Nato smo tako morali svojo zunanjo politiko še naprej opravljati sami. Le še bolj smo jo morali usklajevati z drugimi. A prav zaradi vstopa v evroatlantske integracije je zunanja politika postala še bolj zapletena. In v tej zapletenosti se nekako nismo znašli. Morda zato, kot ugotavljajo strokovnjaki, ker smo si ob osamosvojitvi zastavili dva strateška cilja (vstop v EU in Nato) in ko smo ju dosegli, nismo vedeli, kaj bi pravzaprav delali še naprej. Morda pa zato, ker – spet moja teza – nismo zunanje politike nikoli ponotranjili. Ta namreč terja sposobnost in željo po državništvu. Po tem, da država venomer in povsod zasleduje svoje strateške, tj. nacionalne interese. Da je bilo za Slovence bolj pomembno ugajati, kot definirati svoje nacionalne interese in se boriti zanje, kaže tudi skovanka pridna učenka. Po mojem ta skovanka ne prinaša nič dobrega, saj je nekdo, ki je predvsem priden, lojalen, pokoren, podrejen. Ter sprejema navodila oz. smernice. To, da je Slovenija pridna učenka, smo v zunanji politiki razumeli kot pohvalo. Pa bi morali razumeti kot grajo. Saj to pomeni le to, da nismo zasledovali svojih interesov, ampak udejanjali interese drugih.

V tej svoji pridnosti smo seveda izgubili kompas. Delno so nas reševala razna predsedovanja (OVSE, Evropski uniji, Svetu Evrope), saj smo se v njihovem okviru dičili z našimi sposobnostmi organizacije dogodkov. A žal smo v ta predsedovanja vnesli premalo vsebine, da bi lahko zasledovali naše interese, tiste – ki so samo naši. Kako je že dejal Lord Palmerston? »Države nimajo stalnih prijateljev in zaveznikov – imajo pa stalne interese.« Zdi se, da smo mi po letu 2004 interese v zunanji politiki nekje izgubili.

Dobre zgodbe 1: Varnostni svet in ITF

Seveda je Slovenija v teh tridesetih letih imela kar nekaj uspehov v zunanji politiki. Mednje uvrščam nestalno članstvo in predsedovanje Varnostnemu svetu konec 90. let. Uspeh, da smo postali nestalna članica ter da smo vodili Varnostni svet, le šest let po osamosvojitvi, je izjemen. Na to bi morali biti ponosni. Žal je ta dosežek premalo viden, čeprav nas je verjetno v Združenih narodih izstrelil v orbito in tudi dvignil našo prepoznavnost ter izpostavil sposobnost mlade, a kakovostne diplomacije. Edina škoda je, da leta 2011 te zgodbe nismo mogli ponoviti. A tu gre krivdo pripisati predvsem drugačni geopolitični situaciji v svetu. Leta 1998 je bila Slovenija med dobrimi zgodbami v skupini vzhodne Evrope, leta 2011 pa je bila že članica EU in ji je tudi to verjetno vzela nekaj vetra iz jader. Kakorkoli, o tem bi morali več govoriti.

V navezavi na mnogostransko diplomacijo se splača omeniti tudi ustanovitev Sklada za razminiranje (ITF), ki je eden od gradnikov naše zunanje politike v multilateralni in dvostranski diplomaciji. Sklad je bil ustanovljen leta 1998, Slovenija je z njim želela poudariti svojo zavezanost človekoljubju in človekovih pravicam. Morda je bilo prav gibalo vojne v bližini tisto, ki jo pomagalo večji vidnosti ITF tudi na mednarodnem parketu. Kljub nekaterim težavam pri financiranju je ITF v zadnjih 20 letih doživel renesanso in danes deluje tako, kot je bil zamišljen. Žal se tudi o tem uspehu premalo govori.

Dobre zgodbe 2: članstvo v mednarodnih organizacijah

Ocena naše zunanje politike bi bila izkrivljena, če ne bi izpostavili uspešnega članstva v ključnih mednarodnih organizacijah. Nekaj let po samostojnosti smo postali člani vseh ključnih mednarodnih organizacij, dvanajst let po mednarodnem priznanju pa še Evropske unije in Nata, malce pozneje pa še OECD. Če k temu dodamo dejstvo, da smo država schengenskega in evroobmočja, je dosežkov na tem področju res veliko. A zakaj se z njimi ne pohvalimo? Zdi se, da je to nek naraven tok dosežkov zunanje politike. Pa ni. Vanje je bilo vloženo veliko truda. Zato je lažna skromnost odveč. Nasploh lahko v tridesetih letih opažamo velik razkorak v razumevanju uspehov in neuspehov slovenske zunanje politike. Tudi v splošni javnosti. Medtem ko so zdrsi obelodanjeni na prvih straneh naših medijev, pa se o uspehih poroča redko, le če je nujno. Članstvo v mednarodnih organizacijah, predsedovanje ali vodenje slednjih in druge zadeve, so izjemno pomembni – ne samo za zunanjo politiko, ampak za krepitev suverenosti. Seveda velja med te uspehe šteti tudi pomembne obiske tujih državnikov (Bush in Putin v Sloveniji 2001), ki gotovo pomenijo priznanje pomembnosti Slovenije in uspešnosti njene zunanje politike.

Dobre zgodbe 3: stabilna diplomatska mreža (z nihljaji)

Slovenija je v tridesetih letih ustvarila stabilno diplomatsko mrežo. Na ministrstvu za zunanje zadeve delajo kakovostni diplomati, država ima prenovljene ključne strateške dokumente, oblikovan je sistem izobraževanja diplomatov … vse to gotovo nakazuje, da se je slovenska diplomacija razvila v stabilen sistem, v katerem se stvari odvijajo relativno predvidljivo. V tem kontekstu pa moti premajhna osredotočenost političnih odločevalcev na potrebe in zahteve slovenske diplomatske mreže. Ta še ni optimalna, treba bi jo bilo okrepiti. Prav tako tudi sistem izbiranja diplomatov in kadrovskega načrtovanja ni optimalen – da se ga dodelati predvsem v smeri pridobivanja najboljših kadrov, pa tudi oblikovanja kadrovske kariere mladega posameznika že od začetkov.

 A za to potrebujemo dodatna sredstva. In teh ni in ni. Žal v zadnjih tridesetih letih ni bilo posluha za dejstvo, da diplomacija za svoje delovanje potrebuje večja sredstva, saj mora opravljati enake naloge kot diplomacije velikih držav. Vsaka zahteva po večjih sredstvih, več zaposlenih, večji zahtevnosti do sistema samega, je obravnavana kot nebodigratreba. Morda to lahko pripišemo pomanjkanju državotvornosti. Kakorkoli: z omejenimi sredstvi zamejena diplomacija je v zadnjih 30. letih naredila čudo stvari, zato je prav, da smo na diplomate in diplomatke ponosni. To, da se da kaj izboljšati, pa je bolj kot kritika predlog za prihodnost. Da bi le doumeli, da Slovenija zna in zmore več.

Dobre zgodbe 4: urejeni odnosi s sosedi

Gotovo so dobri odnosi s sosedi nekaj najboljšega, kar se lahko zgodi državi. Slovenska zunanja politika je te odnose v zadnjih 30. letih okrepila in s sodami ustvarila prijateljsko ozračje. Z Italijani odprtih vprašanj skorajda ni več – leta 2020 je bil slovenski manjšini vrnjen Narodni dom, ki velja za simbol trpljenja Slovencev pod fašizmom. Kljub temu pa mora slovenska zunanja politika narediti več na področju pravic slovenske manjšine in njenega predstavništva v Rimu. To je lažje, če so odnosi z Italijo na visoki ravni, vsekakor pa dobri odnosi še ne pomenijo, da sme Prešernova pozabiti na naše strateške interese.

S Hrvaško, ki je in bi morala biti vseskozi prijateljska država, je Slovenija rešila odprto vprašanje meje. Žal je bila mednarodna institucija edini forum, saj se državi nista bili sposobni sami dogovoriti o tem. Kakorkoli: meja je določena, udejanjiti pa jo moramo v praksi. Ne mudi se – morda je kostanj še prevroč, zato je hitenje odveč. Mora pa Slovenija vsekakor narediti vse, da zaščiti svoje interese in interese ljudi ob meji. Tudi na vprašanje slovenske manjšine na Hrvaškem ne sme pozabiti.

Z Madžarsko večjih odprtih vprašanj ni. Državi se preslabo poznata. Slovenska zunanja politika bi morala okrepiti odnose z Madžarsko na vseh ravneh. Aktualnopolitično se kdo lahko opredeljuje do te ali one oblasti, ampak to ne bi smela biti ovira za zasledovanje slovenskih zunanjepolitičnih interesov. Ti so gotovo kulturni, gospodarski in politični. In na vse bi morali razmišljati sočasno.

Končno, Avstrija. Zdi se, da je med državama skorajda idilično, a ne pustimo se zavesti. Vprašanja dvojezičnih napisov in pravice slovenske manjšine še niso rešena. Res jih je Avstrija premaknila v notranjepravni red, a Slovenija mora vztrajati na izpolnjevanju 7. člena Avstrijske državne pogodbe. To je velika naloga za slovensko zunanjo politiko, ki jo še čaka.

Koda

Dosežki in spodrsljaji slovenske zunanje politike v zadnjih 30. letih določajo naloge za naprej. Prav je, da ostane Slovenija zvesta svojim koncentričnim krogom v zunanji politiki, a smiselno je tudi, da sočasno jasneje zasleduje svoje nacionalne interese v zunanji politiki. Kako naj jih zasleduje? S tem, da jih najprej definira. Tu bo v pomoč tehnika samoizpraševanja – kdo smo in kaj želimo biti ter kam iti. Je dovolj, da je Slovenija država, ki naj bi vodila načelno zunanjo politiko ali je za malo državo bolje, da vodi pragmatično? Kako naj uravnava odnose med ZDA in Rusko federacijo, ne da bi si zaprla katerakoli vrata, pri čemer so ZDA naša zaveznica v Natu? Se mora bolj navezati na ZDA ali skušati vseskozi graditi enakovredne partnerske odnose z obema državama? In kaj naj počne na odru Evropske unije? Naj čaka, da se odločitve sprejmejo (in nadaljuje svoj status pridne učenke) ali naj naredi bolj smele korake v smer, da se njen glas še bolj sliši? Še bi se lahko postavilo vprašanj, ki bi določala izzive slovenske zunanje politike. A zame je najpomembnejše vprašanje, ali slovenska zunanja politika zmore govoriti z enim glasom. Nismo namreč še tako daleč, da bi imeli poenotena stališča o tem, kaj so interesi in pogledi Slovenije na odru zunanjepolitičnega udejstvovanja. To je – vsaj po mojem – največja naloga slovenske zunanje politike za naslednjih 30 let.